Wat gebeurt er in organisaties als signalen verdwijnen in systemen? Als zorgen wel worden uitgesproken, maar niet in een organisatie landen? Als regels zwaarder wegen dan gezond verstand? De toeslagenaffaire laat zien hoe structurele onbalans en het ontbreken van tegenspraak tot rampen kunnen leiden, zelfs wanneer mensen oprecht het goede proberen te doen.
Wat dit ons kan leren over organisaties
De toeslagenaffaire legde bloot hoe een benadering van de belastingdienst uiteindelijk leidde tot de val van een kabinet (Rutte III). Toen in 2005 werd besloten tot een systeem van toeslagen is de belastingdienst gaan bouwen aan een systeem dat in staat was risico’s te beoordelen. Dit deed het op basis van een aantal risicofactoren, zoals het niet goed invullen van aanvragen, nationaliteit bij geboorte en een groepsbenadering waarbij 80% van de ouders verdacht is als het een verdacht kinderdagverblijf betreft. De uitslag van deze benadering was gekoppeld aan hoge terugvorderingen en sinds de ‘Bulgarenfraude’ in 2013 ook aan de interne instructie om ouders geen hulp te bieden.
Binnen de belastingdienst waren zorgen. Deze zorgen hebben uiteindelijk ook geleid tot een intern juridisch advies (memo Palmen), maar deze heeft uiteindelijk de staatssecretaris niet bereikt. Ouders, kamerleden en journalisten gaven het uiteindelijk landelijke aandacht en de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) kwam tot de conclusie dat 94% van de 30.000 gevallen onterecht als fraude was aangemerkt.
Naar aanleiding van deze misstanden zijn er heel veel onderzoeken uitgevoerd. De Tweede Kamer kwam met een rapport over ongekend onrecht (2020) en het kabinet met reacties (2021) daarop. In dezelfde periode (2020) kwam de autoriteit persoonsgegevens kwam tot de conclusie dat de werkwijze Belastingdienst discriminerend was en in strijd met de wet. Onderzoeksjournalist Jesse Frederik schreef in zijn boek ‘Zo hadden we het niet bedoeld. De tragedie achter de toeslagenaffaire‘ (2021) over de keten van oorzaken en gevolgen ervan.
Vroege signalen, late erkenning
De onderzoeken maken duidelijk dat er al veel eerder signalen waren. Ouders en advocaten hadden al eerder aan de bel getrokken maar vonden geen gehoor. Een advocaat heeft uiteindelijk in 2016 een klacht ingediend bij de nationale ombudsman die in 2017 met het rapport ‘Geen powerplay maar fair play‘ kwam over de onevenredig harde aanpak van 232 gezinnen met kinderopvangtoeslag.
Ook maken de verschillende onderzoeken duidelijk dat er in het systeem weinig check and balances waren. De burger kon nergens terecht. Ook bij de rechter kon hij niet terecht, concludeert ook de rechtspraak zelf. Frederik komt in zijn boek tot de conclusie dat veel politici en belastingdienst van goede wil waren maar de mensen in het systeem werden verpletterd. Goede wil is dus niet genoeg. Mensen werden verpletterd in een systeem en dat zelfde systeem zette mensen weer aan tot ongewenst gedrag. Mensen zaten klem.
Frederik laat in zijn boek zien dat veel betrokkenen, echt betrokken zijn, het goede proberen te doen maar moeite hebben om grip te krijgen op het grote geheel en uiteindelijk hoofdrolspelers worden in deze affaire. Hoe je naar deze mensen kijkt hangt mede af van je mensbeeld. Deugen de meeste mensen of denk je dat de mens voor andere mensen een wolf is.
De toeslagenaffaire is een ramp voor de mensen die door de malle molen zijn verpulverd. Vanuit de organisatie bezien is er commentaar gekomen op de bedrijfsmatige aansturing van de belastingdienst. De vraag is of dat helemaal recht doet aan de situatie. Ook bedrijven overkomt dit, ook zonder dat er in de top kwade opzet is.
In 2014 naderde het familiebedrijf LEGO het faillissement doordat groei werd gezien als synoniem voor succes. Ook daar was een gevoel dat niet paste bij de werkelijkheid. Het merk was in hun ogen zo sterk was dat het niet kapot kon. LEGO innoveerde volgens het boekje. Door de komst van computerspelletjes was men van mening dat de producten moesten diversifiëren. Dit had tot gevolg dat de bouwpakketten eenvoudiger werden en voor kinderen te simpel en te weinig aantrekkelijk waren geworden. De gekozen strategie, de timing van de innovatie, teveel processen, te snel en de opkomende concurrenten op de markt draaide Lego bijna de nek om. In de kern verloor LEGO de basis uit het oog, haar kernproduct: de bouwsteen. De jaren daarna heeft LEGO met Jørgen Vig Knudstorp, een nieuwe niet-familie CEO, een nieuwe strategie gekozen. Het is teruggekeerd naar haar basis. LEGO heeft ingezien dat een nieuwe weg, nieuwe topmensen vraagt. Tot slot heeft men processen ingevoerd die het primaire proces raken en bewaken. Onder meer door samen met andere bedrijven te kijken naar hun eigen bedrijfsprocessen.
Organisatiecultuur, tussen intentie en uitvoering
Mensen en dus ook de samenleving en organisaties zijn complex. Het vraagt voortdurend om balans, om mensen die niet alleen van goede zin zijn maar ook overgaan tot actie wanneer dat nodig is. Om mensen die zich genoodzaakt voelen om hun onderbouwde mening naar de top te brengen en een top die dat in ontvangst neemt. Om het leven van waarden, het opzetten van processen, en het vasthouden van de kern van die processen om de balans in de organisatie te houden. De basis hier blijft dat problemen kenbaar moeten zijn, gedefinieerd moeten worden, geanalyseerd, de (bron)oorzaken zoeken, tegenmaatregelen treffen en het geheel monitoren om in te kunnen grijpen of bij te stellen waar het nodig is. Het gaat ook om kiezen en de lange termijn. Menig organisatie gaat mee in een management- of innovatiehype en trappen net als LEGO in de valkuil van te veel, te snel. De meeste methodieken hebben een goede basis, maar vragen implementatietijd nodig en verbetering van processen. Een organisatie die te vaak verandert, heeft geen tijd voor het goed implementeren van de processen en komt niet toe aan het verbeteren van processen omdat er al weer een nieuwe methodiek is. Dat lijkt bij de belastingdienst ook het geval. Het gevolg is vaak dat burgers of klanten niet de dienstverlening krijgen die de organisatie ooit voor ogen had. Het leven van kernwaarden speelt daarbij een belangrijke rol.
Het is dan ook geen verrassing dat de Venetiëcommissie (2021) naar aanleiding van het verzoek van de Tweede Kamer tot de conclusie komt dat de toeslagenaffaire heeft kunnen plaatsvinden omdat er veel is gehandeld in strijd met de voorwaarden van een rechtsstaat. Voorwaarden die samen komen in wat je gezond verstand kan noemen. In theorie kent de wet een balans van checks and balance, maar in de praktijk werd die met grote voet getreden. De conclusies raken in de basis iedere organisatie omdat er op werkvloer overal formele of informele regels gelden.
‘Almost all of the problems related to the Childcare Allowance Case could be analysed by reference to the Venice Commission’s Report on the Rule of Law and the Rules of Law Checklist guidelines […] contained in the Venice Commission’s 2011 Report on the Rule of Law’ (ov. 35).
Vrij vertaald (zie voor de meer juridische vertaling het document zelf):
- Maak duidelijke regels (ov. 46)
- Voer je eigen regels uit (ov. 47)
- Wees betrouwbaar (ov. 48)
- Wees menselijk (ov. 49)
- Monitor en evalueer je regels (ov. 51)
De commissie vraagt ook aandacht voor het doorleven van de regels door de hele organisatie heen. Het vraagt een dynamische organisatie die om moet gaan met de politieke, sociale, economische en technologische dimensies van het krachtveld waarin het bestaat. Het vraagt om instituties, regels en cultuur die waarden niet alleen vastleggen, maar ook levend houden.
Wat te leren valt, en wat misschien anders moet
Voor mij is de conclusie van de toeslagenaffaire vooral dat er weinig ruimte was voor tegenspraak en reflectie. De tegenspraak was er zeker onder inspecteurs en er was zelfs een notitie van een jurist, maar onderweg sneuvelde de boodschap. Deze bereikte nooit de top die tot actie over had kunnen en moeten gaan. Dat roept ook de vraag op naar de verantwoordelijkheid van de inspecteurs en de juristen die het wel zagen. Konden zij meer doen dan melden? En wat doe je als er niks met je melding wordt gedaan, tegen de achtergrond dat het met klokkenluiders zelden goed afloopt. Aan de rechtspositie van klokkenluiders wordt Europees en nationaal hard gewerkt in wetgeving, maar in de praktijk staat de klokkenluiders er vaak alleen voor, zowel in arbeidspositie als in de emotionele verwerking die het de klokkenluider persoonlijk kost. Daar staat tegenover dat niet iedere melding van iedere medewerker ook daadwerkelijk een probleem is. Het vraagt uiteindelijk, zoals verschillende commissies terecht stellen, een cultuur waarin je samen een proces vaststelt met checks and balances, je de processen volgt en de menselijke maat uiteindelijke de doorslag mag geven. Het vraagt van alle deelnemers, bij iedere stap, een open mind.
De oplossing zit voor mij niet in nog meer klachtencommissies en procedures. Klachtencommissies met juristen juridiseren vaak de context waardoor de situatie en de kern niet altijd de aandacht krijgt die het verdient. Er zijn in veel organisaties wel vertrouwenspersonen, maar in de meeste organisaties hebben ze niet de macht om echte verandering voor elkaar te krijgen. Dat ligt voornamelijk in de positie van vertrouwenspersoon. Vanuit hun huidige positie dragen ze bij aan het luisteren en bedding geven aan hun klant, maar zij missen in de praktijk de positie om problemen echt op te lossen. De positie van een ombudsfunctionaris is vaak sterker met onafhankelijke positie en het recht van onderzoek.
Er wordt ook wel gesproken over escalatieladders en bespreektafels. Dat zijn goede initiatieven. Uiteindelijk moet er goed onderzoek worden verricht en moeten er beslissingen worden genomen. Dat vraagt om meer dan tafels. Ik zie zelf meer in een kadi (dorpswijze of ombudsfunctionaris) waar uiteenlopende problemen kunnen worden gemeld en waar mensen verstandig kijken naar de meldingen en patronen kunnen ontdekken die op het niveau van het hoogste bestuur het vermelden waard zijn. Uiteindelijk dient die waarheid iedere organisatie tot actie te manen. Daarmee voorkomt een bestuur dat ze onnodig veel klachten krijgen en weten medewerkers dat melden zin heeft. Uiteindelijk dient die waarheid iedere organisatie.
Slot
Misschien ligt de essentie van deze affaire niet alleen in wat er is misgegaan, maar in wat er te weinig is gebeurd: luisteren, vragen, ruimte maken.
Organisaties die dat onder ogen durven zien, hebben geen garantie op foutloos handelen, maar wél meer kans op menselijke beslissingen.